Андрей Себенцов

«ТРАДИЦИОННЫЕ» И «ЗАЕЗЖИЕ». НЕКОТОРЫЕ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СВОБОДЕ СОВЕСТИ И РЕЛИГИОЗНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ

Россия – многонациональная, многоязычная страна, многие народы которой имеют свои традиционные религии, оказавшие определяющее влияние на становление их культуры. Исторически сложилось и многообразие религиозных направлений, приживавшихся среди населения вне зависимости от этнического фактора, укоренившихся и действующих на протяжении многих десятков лет.

Характерной для России чертой отношения к религии, однако, является массовое восприятие как нормы связи этнического происхождения с соответствующей традиционной религией, терпимость в отношении к традиции другого этноса, подозрительность в отношении исканий, приводящих к переходу в другую религию. Лишь в начале 20 века было отменено уголовное преследование за выход из православия, а советский период закрепил представление о «единственном верном учении». Современное развитие государственно-конфессиональных отношений не свободно и от традиций императорской России, и от наносов коммунистического периода.

Религиозные организации проявляют высокую общественную активность, многие приняли свои концепции социального служения, ведут наступательную политику, в том числе предъявляя требования к государству.

Основой для современных отношений между религиозными организациями и государством стало законодательство, сложившееся после принятия в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, и в первую очередь Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» № 125-ФЗ от 26 сентября 1997 года. На нормативном уровне закон внес ясность[1] в содержание конституционного понятия отделения религиозных объединений от государства – однако, эта ясность теоретическая, не всегда реализующаяся на практике.

Правоприменение складывалось при отсутствии федерального органа исполнительной власти, профессионально работающего в сфере государственно – конфессиональных отношений. Рассмотрение судами деликатных вопросов, связанных с вероучительными проблемами, показали их неготовность к этой материи и привело к принятию ими ряда неудачных решений, оспоренных в Международном суде по правам человека[2]. Упомянутая привычка к «единственно правильному учению» выявилась в форме ориентированности многих государственных служащих и руководителей, в том числе в органах, осуществляющих правосудие и надзор за законностью, на традиционные религии, и усиливается эффектом неофитства. Это влияет на решения администраций всех уровней, начиная с муниципального, прокуратуры и судов, на внесение законодательных предложений, ущемляющих свободу совести, влечет порой ущемление прав граждан и затруднения в деятельности религиозных объединений. Такая тенденция характерна не только для России – если судить по доступным в Интернете материалам, новый проект закона Казахстана о религиях оставил далеко позади все критикуемые нормы российского закона и ставит практически под запрет все религиозные объединения, кроме принадлежащих к 1 или 2 конфессиям.

Еще одним существенным фактором оказалась частая смена кадров при реорганизации государственных органов, утрата «институциональной памяти». Многочисленные реформы приводят в новые для них сферы людей, пытающихся начать деятельность «с чистого листа» или осмыслить законодательство без учета утрачиваемого опыта.

Закон требует[3], чтобы при рассмотрении вопросов, затрагивающих деятельность религиозных организаций в обществе, органы государственной власти учитывали территориальную сферу деятельности религиозной организации и предоставляли соответствующим религиозным организациям возможность участия в рассмотрении указанных вопросов. На федеральном уровне это реализуется в деятельности Совета при Президенте Российской Федерации – совещательном органе, в состав которого входят представители действующих на всей территории России религиозных организаций, в работе профильных комитетов обеих палат Федерального собрания, Объединенной комиссии по национальной политике и взаимоотношениям государства и религиозных объединений при Совете федерации под руководством председателя Палаты, а также деятельности Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации, в которой я участвую с ее основания в 1994 году. Это координационный орган, членами которого являются руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, а на заседания приглашаются представители религиозных организаций. Они имеют также полную возможность поднимать вопросы и участвовать в их рассмотрении. Проработка сложных проблем, подготовка законодательных и иных нормативных актов осуществляется также рабочими группами Комиссии, в состав которой приглашаются представители религиозных организаций. Последние два года Комиссию возглавлял Дмитрий Анатольевич Медведев, ныне занявший пост президента РФ, следующим ее председателем будет вице-премьер Александр Дмитриевич Жуков. Подобная практика взаимодействия существует и в субъектах Российской Федерации.

Законодательство о религиозных объединениях с 1997 года – принятия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» – за 10 лет его действия развивалось за счет углубления и законодательного осмысления вопросов реализации прав на свободу совести, на объединение и совместное исповедание веры в смежных сферах, что отразилось в федеральных законах, законах субъектов РФ, актах Правительства. Законодательство продолжает пополняться новыми актами, связанными с развитием отношений в разнообразных сферах, в которых проявляются особенности правового положения религиозных объединений. Важнейшие в их числе – федеральные законы «О противодействии экстремистской деятельности» (2002 г.), «Об альтернативной гражданской службе» (2002 г.), «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (2002 г.), Трудовой (2001 г.), Земельный (2001 г. с изменениями 2004 г.) и Налоговый (1999 г. с изменениями по 2004 г.) кодексы. Учтены запросы религиозных организаций и граждан на обеспечение свободы совести в других кодексах: Уголовно-исполнительном, Уголовном и Об административных правонарушениях, законе о приватизации. Слова «религия» и «религиозный» встречаются более чем в 60 действующих федеральных законах и около 200 актах Правительства РФ

Существенно повлияло на отношения религиозных организаций с государством изменение, внесенное в январе 2006 года[4] в Закон «О некоммерческих организациях». Распространяясь на все виды некоммерческих организаций, новая редакция статьи 32 этого Закона дополнила инструменты государственного контроля за деятельностью религиозных объединений. На рубеже 2006 – 2007 годов дружно выраженный религиозными организациями протест привел к упрощению форм отчетности для них, и будущая судьба этих норм не вполне ясна.

С принятием закона о противодействии экстремистской деятельности в Уголовный кодекс Российской Федерации были введены ст. 282.1 «Организация экстремистского сообщества» и 282.2 «Организация деятельности экстремистской организации», вторая предусмотрела ответственность за деятельность запрещенного и ликвидированного объединения. Закон 2006 г. включил в Кодекс об административных правонарушениях статью 20.28, установившую ответственность за организацию деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности.

Слабая продуманность репрессивных мер видна на примере Свидетелей Иеговы. Деятельность их Московской организации запрещена по решению суда. В 2006 году Управленческий центр Свидетелей Иеговы, расположенный под Санкт-Петербургом, снял в Москве клуб и организовал для своих единоверцев молитвенное собрание, которое прервала милиция. Однако участники не были привлечены к ответственности, вытекающей из Уголовного кодекса РФ[5] – и слава Богу, такой шаг в отношении более тысячи человек довел бы дело до международного скандала. В 2007 году Управленческий центр Свидетелей Иеговы, расположенный под Санкт-Петербургом, в соответствии с законом «О собраниях, митингах и демонстрациях» обратился к властям Москвы с просьбой предоставить для проведения собрания одно из спортивных сооружений в Лужниках на 25 тысяч мест. Власти дали такое разрешение, и собрание прошло без помех. Таким образом, практика подтвердила право религиозных центров проводить мероприятия на территории даже тех субъектов Федерации, где запрещена деятельность соответствующей местной религиозной организации.

Федеральным законом от 24.07.2007 № 211-ФЗ в статью 13 «Ответственность за распространение экстремистских материалов» Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» внесены положения о порядке признания экстремистскими информационных материалов – это осуществляется федеральным судом по месту их обнаружения, распространения или нахождения организации, осуществившей производство таких материалов, на основании представления прокурора или при производстве по соответствующему делу об административном правонарушении, гражданскому или уголовному делу. Копия вступившего в законную силу судебного решения о признании информационных материалов экстремистскими направляется в Росрегистрацию, которая формирует и публикует список – в «Российской газете» кусочками, по мере обобщения, на своем сайте[6] – полностью.

В федеральный список экстремистских материалов (по состоянию на 9 мая текущего 2008 года) включено 134 материала, 62 из них имеют отношение к исламу, в частности, к запретным относятся труды всемирно известного, признанного богослова Саида Нурси (14 книг), а также книга «Основы ислама» без указания выходных данных.

Создается впечатление, что при активной некоординируемой работе судов и уровне их подготовки довольно быстро почти все вероучительные и богословские книги как ислама, так и христианства могут пополнить этот список. Припоминаю, как Головинский суд в Москве рассматривал дело о запрете Московской организации Свидетелей Иеговы: в их главной вероучительной книге судьи нашли, что некий гражданин из чувства национальной и религиозной неприязни еще более 2000 лет назад посредством ослиной челюсти истребил 40 тысяч человек. Это послужило обвинению Свидетелей Иеговы в экстремизме. Но тогда еще не было дополнения, введенного в 2007 году, и выявленный при рассмотрении гражданского дела «экстремистский материал», а именно – Библия – пока в указанный список не вошла. А если войдет – что делать будем?

Нередки случаи, когда на религиозных организациях отражаются решения, принимаемые в совершенно других целях. Например, изобилие фирм-однодневок и фактическая невозможность проводить расчистку от них Единого государственного реестра юридических лиц через ликвидацию по судебным решениям привели к внесению в 2005 году в закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» 2001 года № 129-ФЗ статьи 21.1, позволяющей исключить из реестра юрлицо, не представившее в налоговые органы документов отчетности, и не имевшее движение на банковских счетах. Причем исключает Федеральная налоговая служба не только без решения суда, но без информирования и самой организации, и Росрегистрации! Уже сотни религиозных организаций попали в такое положение. И хотя ведение хозяйственной деятельности – не главное для них, но неимущественные права, связанные с регистрацией, утрачиваются, что явно не должно происходить. Задача проработать эту ситуацию и внести предложения поставлена перед Минюстом России в результате рассмотрения вопроса на рабочей группе Комиссии при Правительстве, сформулирована в поручении Комиссии по административной реформе. В ближайшее время ожидаем предложение по изменению закона, которое исключит некоммерческие организации из сферы действия этой статьи.

Из значимых тем, по которым продолжается развитие законодательства, отмечу следующие:

Постоянно возникают предложения о принятии закона в целях противодействии незаконной миссионерской деятельности или о миссионерской деятельности, в виде отдельного акта или изменений в закон «О свободе совести...» Самое последнее принято 11 декабря 2007 г. Эл-Курултаем Республики Алтай и внесено в Государственную Думу РФ в январе 2008 г.

Международные акты, участником которых является Россия, и Конституция Российской Федерации предусматривают право каждого свободно распространять религиозные убеждения. Права и свободы человека могут быть ограничены только федеральным законом и в той мере, в которой это необходимо (в международных актах уточняется «в демократическом обществе») в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Миссионерство – распространение религиозных убеждений среди тех, кто не является их приверженцами. И постоянные предложения и попытки ограничить миссионерскую деятельность иностранцев, а также чрезмерно (с назойливым приставанием к гражданам) активно ведущуюся деятельность отечественных представителей некоторых новых для России религий слабо обоснованы с точки зрения права. За ними видны усилия одних религиозных организаций по противостоянию наступательной деятельности других, что понятно, но вряд ли достаточно для принятия законодательных актов. Вместе с тем, видимо, есть случаи, когда миссионерскую деятельность можно ограничить. Бесспорным, на мой взгляд, является случай, когда религиозная вера распространяется среди несовершеннолетних против воли их родителей или без согласия их иных законных представителей. Есть и попытки вести миссионерскую деятельность прямо в храмах других религий, что тоже можно считать противоправным, как оскорбление и яркий повод для конфликта.

Минюст России неоднократно искал баланс между интересом одних и правом других, разработал два варианта текста законопроекта, которые были забракованы, и пока эта работа возвращена на стадию выработки концепции. Концепция прошла уже три круга проработки на заседаниях нашей рабочей группы с участием представителей религиозных организаций и независимых юристов. Последняя ее редакция, представленная в апреле 2008 г., направлена в Государственно-правовое управление президента РФ, откуда мы предполагаем получить существенную критику. Пока же действуют те законы субъектов Федерации, которые они приняли, имея на это право до появления федерального закона.

Об образовании и о свободе совести – о праве духовных образовательных учреждений реализовывать государственные образовательные стандарты и выдавать документы государственного образца.

Проблема связана с религиозным образованием, прежде всего, с той подготовкой, которую получают священнослужители и богословы. От них люди ждут религиозного вдохновления на повседневную деятельность, жизненных установок. Из созданных многие века назад священных книг не каждому человеку дано самостоятельно извлечь то, что необходимо для формирования мировоззрения в современном мире. А жизнь выдвигает все новые проблемы, требующие осмысления и активной позиции каждого гражданина.

Сложилась парадоксальная ситуация. Террористы находят вдохновение и оправдание своей деятельности в исламе – одной из самых распространенных в России мировых религий. Подготовкой исламского духовенства (термин условный) для нашей страны озабочены арабские страны, в том числе Саудовская Аравия, которые выделяют на эти цели средства. Эти страны приглашают тысячи молодых россиян на обучение к себе, где они получают религиозную подготовку высокого уровня и вместе с ней чуждые нашей стране жизненные установки. У нас же в стране на пустом месте создаться мусульманское религиозное образование не может. Причем саудовцам поддерживать наших мусульман можно (и заказывать соответствующую «музыку»), они наших мусульман от своего исламского мира не отделяют, а нашему государству нельзя, мы религию от него отделили.

В этих условиях представляется логичным оказание государством определенной помощи в формировании отечественной системы подготовки священнослужителей, которые могут соответствовать вызовам времени. В связи с этим ведется и некоторая конкретная работа, и внесение изменений в законодательство о свободе совести и в законодательство об образовании, открывающих пути для подготовки в духовных образовательных учреждениях высокообразованных специалистов, в том числе по государственным образовательным стандартам. Такой закон разработан под руководством Комиссии, принят и недавно вступил в силу (14-ФЗ от 28.02.08)

Он дает возможность духовным образовательным учреждениям аккредитовывать определенные программы (например, теологию[7], историю, философию и другие, знания по которым необходимы современным священнослужителям) и выдавать признаваемые повсеместно дипломы, заверенные печатью учебного заведения. При этом само учебное заведение не получает государственного статуса (университет – академия – институт), а остается религиозной организацией, действующей под своим названием (Екатеринбургская православная семинария Екатеринбургской и Верхотурской епархии Русской Православной Церкви Московского патриархата или Российский исламский университет Совета муфтиев России). Эта мера позволит для обучающихся по аккредитованным программам обеспечить равенство студентов и выпускников духовных и светских ВУЗов.

Возвращаюсь к вопросу о конкретной помощи в подготовке религиозными организациями кадров своих служителей. Традиции православного религиозного образования смогли пережить советский период, чего не сказажешь об исламском образовании, и система подготовки служителей должна была складываться на пустом месте. Развитие ситуации осложнялось тем, что тысячи молодых россиян поехали учиться в арабские страны, и вместе с исламской образованностью стали завозить в Россию чуждые традиции и миропонимание. Значительное количество зарегистрированных исламских духовных учебных заведений (79), не дает образования того качества, которое необходимо для развития собственного богословия и подготовки кадров современных имамов. Наконец, в XXI веке государство пришло к необходимости оказать содействие развитию мусульманской культуры и образования в Российской Федерации. По инициативе государства образован фонд, аккумулирующий средства из различных, в том числе иностранных источников, на эти цели.

В целях оказания отечественной системе исламского образования помощи в становлении и развитии, выбраны Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, Северо-Кавказский государственный технический университет, Татарский государственный гуманитарно-педагогический университет, Санкт-Петербургский государственный университет, Кубанский государственный университет, Московский государственный лингвистический университет. За этими государственными ВУЗами закреплены исламские учебные заведения духовных управлений мусульман, во взаимодействии с которыми проходят апробацию разработанные материалы. Правительством выделены некоторые средства, а Рособразование распределило между этими государственными ВУЗами мероприятия по обеспечению подготовки специалистов с углубленным знанием истории и культуры ислама и финансирует их работу. Исламские ВУЗы бесплатно получают созданные интеллектуальные продукты.

Подготовленные специалисты могут быть использованы духовными образовательными учреждениями в качестве преподавателей, методические разработки и учебные пособия – в светской составляющей образования, которое получают будущие имамы. Впрочем, эксперимент начат, а его результаты пока предсказать трудно.

Согласована концепция законопроекта «О передаче имущества религиозного назначения религиозным организациям», разработка его включена в план Правительства на сентябрь 2008 г. Возрождение в российском обществе духовной жажды, обращение к своим корням целых народов, получило ответ в активной деятельности религиозных организаций, прежде всего, культурообразующих для народов Российской Федерации. И эта деятельность нуждается в культовом имуществе и финансах, одним из источником последних также является имущество. Разработку ведет Минэкономразвития России по поручению Комиссии по вопросам религиозных организаций при правительстве Российской Федерации. Сегодня значительная часть храмов остается в государственной собственности, а действующее постановление Правительства по порядку передачи такого имущества, во-первых, распространяется только на федеральное имущество, во-вторых, не предусматривает обязательности передачи имущества религиозного назначения по должному обращению, и не может выйти за эти рамки без нового законодательного предписания. Имеющийся закон устанавливают только бесплатность передачи. Необходимо определить понятие имущества религиозного назначения, случаи и условия обязанности передачи, режим ограничения в гражданском обороте имущества религиозного назначения до его передачи религиозным организациям, а возможно – и после.

Завершается согласование концепции законопроекта «О льготах некоммерческим (в т.ч. религиозным) организациям, ведущим благотворительную деятельность», Минэкономразвития России разрабатывает концепцию федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» (в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций, регулирования благотворительной деятельности и механизмов общественного контроля) с предложениями в закон о благотворительности, о некоммерческих организациях, налоговый кодекс.

Пока не разрабатываются, но складываются условия для постановки вопроса о разработке законопроектов на следующих направлениях:

1) РПЦ МП поднимает вопрос о внесении изменений в закон «О некоммерческих организациях» также в части исключения распространения на религиозные организации контроля, предусмотренного статьей 32, считая эту степень контроля недопустимым вмешательством в деятельность религиозных организаций, и о внесении необходимых уточнений в статью 25 закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».

2) Также РПЦ МП поднимает вопрос о финансировании работ по реставрации объектов культурного наследия за счет бюджетных средств и после передачи их Церкви.

Известно, что в последние годы в России бюджетные расходы на цели восстановления памятников культуры религиозного назначения существенно увеличились. Если в начале века на эти цели ежегодно выделялось около 200 млн. рублей, то в 2007 году – 1,2 млрд. рублей только из федерального бюджета, а на 2008 г. предусмотрено 2,5 млрд. руб. Для сравнения отмечу, что на все остальные памятники только 500 млн. руб.

3) Указом от 6 февраля № 138 Президент Российской Федерации отменил 18 своих указов о предоставлении отсрочки от призыва отдельным категориям граждан, в том числе и священнослужителям (№ 24 от 14.01.2002 г.). В связи с этим обостряется проблема военной службы выпускников духовных семинарий: в соответствии с церковными установлениями им не следует упражняться в воинских делах. Но и направление их на альтернативную службу на 3,5 года тоже представляется сомнительным. Естественно, что работа на этом направлении будет продолжаться.

4) Назревает и оценка необходимости корректировки законодательства о местном самоуправлении. Конечно, нет такого явления, в котором исполнительная практика могла бы ограничиться только одним «профильным» законом. Тем не менее, отсутствие в Федеральном законе «Об основах местного самоуправления в Российской Федерации» выходов на отношения с религиозными объединениями, в том числе религиозными группами, вызывает порой проблемы.

Не могу совершенно определено сказать, есть ли необходимость уточнения нормативных актов; мне представляется, что практика пошла в сторону от них. Но получила развитие тема судебных решений о ликвидации религиозных организаций за ведение религиозной образовательной деятельности религиозными организациями в форме воскресных школ. Причем в этой сфере наблюдается некоторая путаница, углубиться в содержание которой сегодня нет времени. Однако вызывают удивление и сомнения в объективности правоприменения следующие вопросы.

Почему прокуратура вникает в вопросы обучения религии религиозными организациями, что общественно опасного она находит в занятиях одной из родительниц с четырьмя детьми? Почему считает лучшим средством от насморка гильотину, если законом установлены основания для ликвидации[8] религиозных организаций – они могут быть ликвидированы по решению суда в случае неоднократных или грубых нарушений норм Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона и иных федеральных законов, либо в случае систематического осуществления религиозной организацией деятельности, противоречащей целям ее создания (уставным целям). А также по основаниям, предусмотренным законом в целях противодействия экстремистской деятельности. Что из этого списка вызвало яркое возбуждение органа надзора за законностью?

[1] Статья 4. Государство и религиозные объединения

1. Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

2. В соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства государство:

не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями или лицами, их заменяющими, в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания;

не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;

не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит настоящему Федеральному закону;

обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

4. Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не сопровождается публичными религиозными обрядами и церемониями. Должностные лица органов государственной власти, других государственных органов и органов местного самоуправления, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии.

5. В соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства религиозное объединение:

создается и осуществляет свою деятельность в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно своим собственным установлениям;

не выполняет функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;

не участвует в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления;

не участвует в деятельности политических партий и политических движений, не оказывает им материальную и иную помощь.

[2] Баранкевич № 10519/03 от 20.10.05, Московское отделение Армии Спасения № 72881/01 от 05.10.06, Саентологическая церковь Москвы № 18147/02 от 05.04.07 против РФ. Сумма потерь 90544 евро.

[3] Федеральный закон о свободе совести и о религиозных объединениях, статья 8 п. 7

[4] Закон № 18-ФЗ

[5] Статьей 282.2 Уголовного кодекса РФ предусмотрена ответственность организаторов (минимальная – штраф 40 тысяч рублей, максимальная – до 3 лет лишения свободы) и участников (соответственно, 20 тысяч рублей и до 2 лет).

[6] http://www.rosregistr.ru/i№dex.php?me№u=4220000000

[7] Имеется в виду светская дисциплина, по которой государственный образовательный стандарт действует более 5 лет, а светские государственные и негосударственные ВУЗы уже выпустили тысячи специалистов.

[8] Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», статья 14 Приостановление деятельности религиозного объединения, ликвидация религиозной организации и запрет на деятельность религиозного объединения в случае нарушения ими законодательства.

Себенцов Андрей Евгеньевич – ответственный секретарь Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации. С этим докладом он выступил на международной научно-практической конференции «Религия в постмодерном обществе: концептуальные, социально-политические и правовые аспекты», Киев, 20-21 мая 2008 г.

Portal-credo.ru, 09.06.2008